银发人居发展新特征：银发浪潮，变革加速

  康养领域政策与落地成效

  2025年5月以来，国家层面密集出台了一批具有里程碑意义的银发人居相关政策，标志着我国养老服务体系建设从“顶层设计”向“精准落地”加速迈进，政策可操作性显著增强、量化目标更加明确、部门协同机制日趋完善。 

  一、国家级核心政策发布与政策亮点

  近一年，国务院及中办、国办、民政部、国家发展改革委、自然资源部、国家卫健委、国家医保局、金融监管总局等部门密集出台了一系列具有里程碑意义的银发人居相关政策，政策密度之高、协同性之强、落地性之实，均为近年来之最。

  1、顶层设计类：深化养老服务改革发展 

  国务院常务会议专题部署银发经济。2026年2月24日，国务院召开常务会议，专题研究部署促进银发经济高质量发展工作。会议明确提出要将银发经济作为扩内需、促消费、惠民生的重点领域，要求各部门加快出台配套政策，推动形成“政府引导、市场主导、社会参与”的银发经济发展格局。会议强调要聚焦老年人“急难愁盼”问题，在居家适老化改造、社区养老服务设施建设、长期护理保险扩面、养老金融产品创新等方面取得实质性突破。

  2、土地保障类：降低用地成本、盘活存量空间 

  本年度最受行业关注的具体政策之一当属2026年1月由自然资源部、民政部、国家卫健委联合印发的《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）。该文件以“降低用地成本、盘活存量空间”为主线，围绕七个方面提出具体举措，为养老服务设施建设提供全方位支持。 

  年度突破性政策亮点包括三个方面：一是创新供地方式，将养老服务设施、失能失智老年人照护和医养结合相关服务设施及重大银发经济项目用地纳入土地利用年度计划优先保障，非营利性养老机构用地可划拨供应，营利性养老服务设施用地可推行长期租赁等灵活方式。二是激活存量资源，鼓励利用闲置商业、办公用房等改造或增设养老服务设施，鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设。三是盘活农村存量，优先利用农村闲置集体建设用地建设村级养老设施，鼓励农村集体经济组织自办或合作办养老设施。 

  3、金融支持类：拓宽融资渠道、规范资金管理 

  （1）REITs扩围至养老服务领域，打通资本循环通道。2025年，国家发展改革委正式将养老服务设施纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）支持范围，标志着养老资产证券化从政策构想迈向实操阶段。2026年，北控发展养老基础设施公募REITs项目启动招标，成为行业标志性突破。 

  （2）养老理财业务健康发展的制度指引出台。2025年10月30日，相关部门发布《关于促进养老理财业务持续健康发展的通知》，明确了养老理财产品的设计规范、投资范围、风险管控和投资者保护要求，引导金融机构开发适合老年人风险偏好的理财产品，为银发人群提供稳健的财富管理工具。

  （3）养老机构预收费全额监管制度正式建立。2025年11月19日，民政部、金融监管总局联合发布《养老机构预收费存管工作指引》，要求养老机构向老年人收取的床位费、护理费等预收资金必须存入专用存管账户，实施资金全额监管。该指引有效防范了“跑路”“爆雷”等风险，保障了老年人及其家庭的资金安全，提升了行业公信力。 

  4、市场主体培育类：激发经营主体活力 

  2026年1月，民政部等8部门联合印发《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》（民发〔2025〕66号），旨在充分激发各类养老服务经营主体活力，营造投资创业良好环境。文件提出推进品牌化建设、优化养老服务市场化供需对接、加大财税金融支持力度、完善养老服务人才队伍建设、加强科技创新与成果转化等核心举措。这是首个专门针对养老服务经营主体培育的国家级综合性政策文件，对推动行业连锁化、品牌化、规模化发展具有重要意义。 

  5、养老服务消费补贴类：全面启动实施 

  2025年7月23日，《关于全面启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》正式发布，标志着全国统一的养老服务消费补贴制度全面落地。该通知明确了补贴对象（中度及以上失能老年人）、补贴标准（中度失能每人每月300-600元，重度失能每人每月600-800元）、资金来源（中央与地方财政按比例分担）和发放流程。截至2026年一季度，全国累计核销消费券17.2亿元，受益老年人达89.2万人。与此同时，全国适老化改造补贴政策进一步明确——全国60岁以上老人家庭均可享受适老化改造补贴，国家补贴改造费用的30%，每户最高补贴2万元。这一政策的落地有效激发了老年人家庭的适老化改造需求，为银发人居相关产业带来了直接的市场增量。

  6、长期护理保险类：社保“第六险”全国推开 

  2026年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确要求用3年左右的时间基本建立适应我国基本国情的长期护理保险制度，这标志着长护险制度从局部试点走向全国推开。年度突破性政策亮点包括：长护险覆盖全民，所有职工和居民均参加，费率统一控制在0.3%左右，职工费率由用人单位和个人各负担一半；不设起付线，基金主要用于支付护理服务费用。长期护理保险制度的全面推开，将为银发人居行业提供重要的“支付底座”，大幅提升老年人对市场化养老服务的支付能力。截至2025年底，长护险已覆盖3.08亿参保人，基金累计支出超过1000亿元，为超过330万失能人员提供了护理服务支持。 

  7、互助性养老服务类：推进基层养老服务网络建设 

  2026年4月，民政部、国家发展改革委、住建部等11部门联合印发《关于推进互助性养老服务发展的意见》，明确到2030年具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%，乡镇（街道）特殊困难老年人探访关爱服务工作机制全面建立。文件要求加强互助性养老服务设施无障碍、适老化建设和改造，引导小型商超、便利店、餐饮企业、村卫生室等场所进行无障碍、适老化改造。

  8、政策导向的核心变化 

  与2025年相比，2026年政策导向实现了从“顶层设计”向“精准落地”的根本性转变。具体体现在三个维度：一是政策工具从“指引性”转向“可操作性”，如土地政策从“支持”变为“纳入年度计划优先保障”、补贴政策从“鼓励”变为“明确比例和上限”、预收费管理从“提示风险”变为“强制性存管”；二是政策协同从“部门条块”转向“横向联动”，民政、发改、住建、自然资源、医保、金融监管等多部门联合发文的频次明显提升；三是政策目标从“定性导向”转向“量化指标”，如明确到2030年的覆盖率目标、适老化改造补贴标准、长护险费率等，倒逼地方加快落实进度。

  二、重点省市康养领域地方政策创新与落地实践

  在国家政策引领下，各省市结合自身实际推出差异化政策创新，呈现出“东部引领、中西部跟进、区域特色鲜明”的格局。 

  1、北京市：首次立法确立三级养老服务网络 

  2026年1月，《北京市养老服务条例》表决通过，自2026年7月1日起施行。这是首都养老服务领域的第一部综合性地方性法规，具有里程碑意义。《条例》明确提出建立健全区养老服务指导中心、街道（乡镇）区域养老服务中心、社区（村）养老服务驿站三级养老服务网络，让老年人在家门口就近就便获得专业、普惠的养老服务。2026年北京市将新建20家区域养老服务中心，新增5000张家庭养老床位。 

  2、上海市：养老服务联合体与医养融合创新 

  上海的政策创新聚焦两个维度：一是养老服务联合体建设，持续扩大养老服务联合体“朋友圈”，推动辖区养老服务向精细化、专业化方向纵深发展。二是医养联合体运行机制构建，建立全市动态更新的“养老—医疗床位联动转介资源库”，探索“长护险+基本医保”打包支付，设立“医办养”专项补贴。2026年2月，上海市政府进一步提出五个新城要提前谋划、适度超量配置养老服务设施，按照规划预留3万张养老床位用地。

  3、广东省：粤港澳大湾区养老服务协同 

  广东聚焦粤港澳大湾区养老服务一体化，取得显著突破。2026年2月起，“广东院舍照顾服务计划”新增2家位于广州和东莞的养老机构为认可服务机构，参加该计划的养老机构总数增至26家，全面覆盖粤港澳大湾区9个内地城市，不断满足香港地区老年人在粤多元养老服务需求。广东省民政厅出台《广东省深化养老服务改革发展的若干措施》，明确推动政府、市场、社会三方养老服务供给协同，推动城乡区域养老服务均衡协调发展，支持广州、深圳引领银发经济高质量发展。 

  4、江苏省：银发经济高质量发展实施方案先行先试 

  江苏省政府办公厅印发《促进银发经济高质量发展实施方案》，成为全国首个省级层面的银发经济专项实施方案。目标明确：到2027年，银发经济产业体系基本健全，建设10个以上银发经济特色园区，新增省级以上专精特新企业20家左右。苏州、宜兴等地已率先启动银发经济产业园和适老体验中心建设。苏州创新发布了银发经济十大场景，从“银发智造”的辅具高地到“银发慧居”的全屋改造，构建了触达基层、直达居民的“15分钟养老服务圈”。 

  5、四川省：农村养老服务体系建设与基本养老服务清单扩容

  四川作为人口大省和农村老龄化较突出的地区，在农村养老服务领域形成了一系列创新实践。四川省出台《推进基本养老服务体系建设实施方案》，将基本养老服务清单扩充至23项服务项目，较国家清单增加了7项，创新拓展了老年教育、社区服务、法律服务、生活优待、文体活动等内容。在农村养老方面，依托乡镇区域养老服务中心辐射带动村级养老服务点，鼓励农村集体经济组织利用闲置农房等资源改建小型护理点。 

  6、浙江省：数字化改革赋能银发人居 

  浙江依托数字化改革优势，在智慧养老领域形成先发优势。杭州市成功入选老龄化应对领跑级城市，银发经济成长度指标位列副省级城市第一。宁波、温州等地的“智慧养老院”建设和“长护险数字化管理平台”也走在全国前列。

  7、山东省：公建国营模式与农村养老创新 

  山东省在农村养老领域形成了“公建国营”的标杆模式。济南市历城城发集团以普惠为导向，农村养老服务定价低于市场水平，重点兜底特困、空巢、高龄老人，以“基础保本+增值收益”模式实现公益与可持续运营双赢。该模式已获国务院推动高质量发展综合督查通报表扬，并成功入选国家首批县域养老服务创新试点地区。 

  8、湖北省：普惠金融精准滴灌养老产业 

  湖北在金融支持养老产业方面探索出特色路径。松滋市截至2025年末养老产业贷款余额达1.43亿元，同比增长51%。2026年初，湖北积健实业完成8000万元天使轮融资，加速布局大健康与银发经济。

  三、年度政策落地成效与行业影响

  1、量化落地成效显著 

  截至2025年末，全国养老机构数量达4.17万家，民营养老机构占比52.2%，市场主体结构持续优化。全国养老机构从业人员达72.2万人，累计建成家庭养老床位49.5万张，服务超2600万人次。养老服务消费补贴累计核销17.2亿元，受益老年人达89.2万人。全国已建有8万个老年助餐点，初步建成覆盖城乡的养老服务“一张网”。 

  2、政策对行业的深远影响 

  顶层设计文件的发布为行业提供了长期稳定的预期。《关于深化养老服务改革发展的意见》和国务院常务会议专题部署，将银发经济提升到扩内需、促消费、惠民生的战略高度，为各部门配套政策的出台提供了上位依据，也为社会资本进入养老领域释放了明确的积极信号。

  土地政策直接影响养老项目供应。《若干措施》的出台为养老项目用地成本降低提供了制度保障，预计将有效激发社会资本进入养老领域的积极性，2026-2027年有望迎来养老项目用地供给的小高潮。部分省市已率先启动存量资产盘活项目，如上海利用闲置商场改造养老公寓的案例已进入前期设计阶段。 

  长期护理保险全面推开重构行业支付逻辑。长护险制度的全国推开，意味着养老服务从“家庭化”向“社会化”加速转变，为CCRC、市场型养老院、普惠养老等市场化养老服务机构提供了稳定的支付来源，将大幅提升行业商业模式的可持续性。 

  REITs扩围打开资本化通道。养老REITs从政策试点到筹备落地已历经两年系统铺轨，北控发展养老基础设施公募REITs项目已于2026年初启动招标，标志着养老资产证券化正从政策构想迈向落地实操。2026年至2030年料成为养老REITs试点的突破期，待首批项目落地后，2031年至2035年的市场规模有望突破3000亿元。 

  预收费存管制度提升行业公信力。《养老机构预收费存管工作指引》的实施，有效遏制了部分机构“跑路”“爆雷”现象，保护了老年人资金安全，有助于优质品牌机构建立市场信任，推动行业优胜劣汰。

  3、政策落地存在的共性问题 

  尽管政策密集出台，落地过程中仍存在三方面共性问题：一是部分地区政策执行不到位，如养老用地政策在基层落实中存在“最后一公里”难题，部分区县级自然资源部门对“混合用地”政策理解不足、执行积极性不高；二是资金配套不足，特别是中西部地区的适老化改造补贴资金到位率偏低，影响了政策效果；三是部门协同不畅，尽管联合发文频次增加，但基层各条线之间的协同机制尚不完善。