当前上海中心城区人口密度1.5万人/平方公里，已超伦敦中心区，同时上海每年还有60万的人口涌入，而未来在建设用地3226平方公里的大限下，上海唯有走城市更新路线才能够获得更多的发展空间和公共空间。未来有可能启动超过100平方公里的城市更新计划，而城市更新在上海这种以严谨求稳著称的政策体系下想要大力推进依然是任重道远。
上海的城市更新主要的着力点在四个方面：工业用地、老旧住区、历史文化风貌区、商业商务区。根据我的大致估算，工业用地占比最大，基本可以占到整个需要城市更新面积的半壁江山。而目前这四个方面的更新均存在不同程度的困难和问题。篇幅有限，我就对我们曾经深入研究的工业用地和城中村方面谈一些数据和存在问题。
工业用地占比大、绩效低 转型进展慢
2014年，上海市现有工业用地面积近800平方公里。其中，中心城工业用地总量为近80 平方公里，占现状建设用地约11.6%，其中，成片工业待转型区面积约为30平方公里，占中心城用地比例约4.5%。
从上图可以看出，上海目前工业用地占比大，绩效低。根据总体规划，对中心城区的工业用地分为104产业区块和195区域，两个区域对于工业用地的更新要求有所不同，对于104产业区块内的工业用地，主要更新方向是产业升级，保留工业用地属性不变，引入先进制造业、战略新兴产业和生产性服务业；对于195区域的工业用地，更新方向是转型，将原来的第二产业逐步转型为现代服务业，并完善城市公共服务功能。未来发展趋势是大幅降低工业用地规模和比例，提高生活服务、公共设施、基础设施用地规模和比例。2014年3月上海市政府连发两文25号文和26号文，对存量工业用地改造和新增工业用地出让都做了有关规定，新政出台后的一年，上海市的工业用地转型升级依然进展缓慢，少有成效，更不用说形成可复制可推广的案例了，内部层面说来说去依然是难以复制的上港十四区、虹桥区域和上钢十厂。但很多整体区域转型的工业区均在研究方案，例如桃浦、吴泾、吴淞等，但涉及利益主体多，平衡难，区块面积大等因素，尚无进展，而零星工业地块由于政策的诸多限制，经济效益平衡难，大多数还是走创意产业园区的路径，即2.5产业园，对于104区块内的工业用地，也正在积极的产业升级，但发现腾龙换鸟难，一方面“鸟”难退，一方面“龙”难招，并且政策有诸多限制，不允许整体分层分栋转让也给招商带来了难度，因此针对工业用地政策还需进一步完善，从而增加落地性。
城中村改造成本高、平衡难 问题复杂
目前上海市中心城仍有大量旧式里弄和简屋共约1216万平方米。主要分布在浦西地区内环以内，黄浦江沿岸、南北高架以东地区，主要集中在黄浦区、虹口区。上海市城中村占地面积约68.95平方公里，共涉及12个区县，总建筑面积约1164万平方米，按房屋类型分，以居住房屋为主，占比约80%，非居房屋占比20%；按区域分，中心城区、近郊区、远郊区占比依次递增，占比分别为14%、24%和62%。
2014年3月26日，市政府印发了24号文，为推进全市城中村改造提供了有力的政策支撑。4月11日，市政府办公厅发布28号文，此举标志市级层面推进城中村改造的统筹协调机构正式建立。24号文件指出，力争在2015年前启动35个城中村地块改造。其中，2014年启动11个城中村地块改造试点。
同样，在政策出台的一年之后，就我所了解，上海目前有部分城中村项目在研究推进，部分在进行土地一级整理，主要参与者是国企和央企。我们去年对于城中村改造做了专项调研及课题研究，走访了四个典型的城中村，总结出主要问题是：城中村改造拆迁成本高，又受到容积率、物业类型、限高等规划限制，改造资金难以平衡；历史遗留问题复杂，涉及到违章建筑拆除、由于未按国家政策规定程序办理相关手续导致无法翻新翻建，新老户利益纠纷、农民的就业保障等各种历史遗留的现实问题；城中村普遍存在房屋建筑陈旧、违章搭建现象严重、消防隐患突出、安全形势严峻等问题，也是外来人口的集聚地，如能够顺利完成拔点改造，极易在该村周边地区形成新的城中村等。目前虽然出台了24号文，总体形成了“一村一策”的政策指导思想，但在具体操作过程中由于以上种种复杂问题的存在，还需要在土地、规划和财政政策上进一步完善和支撑，这样才能够大力推动城中村的改造。
上海城市更新已迈出坚实第一步
问题与困难的存在是常态，但上海已经坚实的迈出了第一步，出台了城市更新办法，虽然相对深圳的“办法”晚了6年，相对广州成立“城市更新局”的创新举措也略显不够大胆，但上海的政策骨子里透着“精英层面的高大上”，比深圳办法研究更显周全，比广州的做法更加沉稳，但周全和沉稳的政策带来的负面就是推动力不够，效果不明显。这大概就是舍与得之间的平衡吧！
来源：易居房地产研究院 作者：崔霁
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