北京城市整体规划
农村集体经营性建设用地如何使用、如何管理，一直都是我国土地政策演变过程中所涉及的重要部分。而随着城市化进程的推进，城市规模的扩大也带来了城市建设需求与农村土地性质之间的矛盾。在政府提出新型城镇化的背景下，如何合理有序地管理集体土地，并进而推进城镇化建设水平便成为了我们当下的一个重要议题。北京，作为我国城市化进程中的先行者，上述矛盾可谓长期存在也更加复杂，其实践经历无疑对其他后发城市有着极佳的借鉴意义。这里，北京市五个集体经济组织的成功做法值得我们关注。
一、 西红门——集体用地统筹增量办法
西红门镇位于北京市大兴区最北端，镇域面积31.5km²。镇域内有五环、及京开高速过境。全镇建设用地主要集中在大兴新城北部，其余用地位于北京第二道绿化隔离带范围内。受2000年北京鼓励建设村级工业大院影响，全镇各村开始大量建设工业大院，面积总计为953hm²。其中有集体土地使用证和国有使用权证的仅占面积的约21%，其余用地无使用手续。
在粗放条件下建设起来的工业大院中，由于小企业众多，产业规模小，导致镇内经济发展乏力。同时，由于镇域内土地产权不明，高端产业难以进入，临近北京的地缘优势也难以发挥，工业大院的违规占地也给北京二道绿隔的建设形成了阻碍。
为集约利用土地，实现产业升级、生态改善。区政府提出了通过拆除10平方公里工业大院，还建约2平方公里建设用地，实现8平方公里规划绿地来达成规划调整，得到了市政府认可。此后，镇内开始了以村集体为主工业大院拆迁工作，并予以企业合理补偿，拆迁工作得以顺利进行。
通过这些努力，西红门镇最终实现了变20%的工业大院用地为产业用地，实现土地集中，并由镇级联营公司集中管理的工作目标。有了这个基础，镇内统一制定的“退二进三”产业战略得到实施，为西红门镇建立以现代服务业为基础的，以文化创意产业及都市产业为补充的产业体系打下了基础。
国家新媒体产业基地——星光文化创意产业园区、北京轻纺服装产业基地等优势集群先后进入西红门镇。
二、 来广营——乡村入股招商统筹模式
来广营乡地处北京市朝阳区西北部，属于城乡结合部地带，乡域内有城铁13号线、地铁5号线和京承高速公路过境。乡域面积总计20.93平方公里，下辖5个行政村，17个社区和两个社区筹备处。
虽然拥有优良的地理环境和便利的交通设施，但乡内土地由于缺乏统一管理经营，使用效率并不高。且由于乡内各村区位差异大，发展不均衡，各村利益也难以兼顾，政策推行常遭遇困难。
为了解决这一问题，镇内决定通过成立镇级集体企业对镇内土地进行统筹招商，统一立项，来实现统筹经营。为公平收益，镇内建设项目资金将来自于各村投资，各村按投资额入股，以股份进行收益分成。按照这种自主投资、自主建设的原则，来广营乡转变了过去仅单纯出租土地的经营模式，形成了自主投资建设、对外出租资产的新模式。
在土合理分配地经营收益的基础上，镇内改革措施得到了普遍认可，集中管理的土地有了现实保障，得到了市场青睐。最终，红星美凯龙项目成功入驻来广营，镇上三年累计收取租金1.14亿元，开创了良好开端。随后，占地15000平房米的朝来花卉市场也正式投入运营。北京朝来汽车培训中心、朝来高科技产业园等项目先后立项。
三、 东升镇——存量资产统筹模式
东升镇位于海淀区东部，整个乡域南至西直门，北至西三旗，东与朝阳区相连，西以中关村大街为界，乡域总面积54.6平方公里。全乡现有集体土地约14400亩，占乡域面积的17.6%。
东升乡所处地理位置优越，但镇域内集体产业用地多被老企业占据，已不符合现代产业要求。为此，东升镇先期开始对乡级直属企业进行产权制度改革，在3个新组建的专业公司的基础上，成立了三个股份合作社，确立了股份社对乡集体资产的所有者代表地位。股份合作社的建立，使镇内集体经济雄厚的资金实力得以发挥，东升镇开始了对原有工业的升级置换。
通过关闭乡镇老工业企业，东升乡先期腾退、整合出了产业用地120多亩，并同时利用集体经济资金对旧厂房进行改造，投资接入市政管网，在自有集体土地上建设起了“东升科技园”。园区由集体经济组织进行运营，并将股份细分给村民个人，实现了集体资产的共同持有、共同获益。东升科技园保留集体用地产权性质不变。所属物业可以出租，但不能出售。2009年，东升科技园一期开盘，旋即得到了市场追捧。
利用自主投资、自主建设、自主经营的“三个自主”模式，东升科技园在得到良好发展的同时，也得到了政府的认可，2013年，镇集体所有的东升科技园11栋房屋获得了北京住建委颁发的房屋所有权证，成为北京市首批也是至今惟一获得正式“房本”的集体住宅项目。
四、 崔各庄乡——产权与股份制改革统筹办法
崔各庄地区位于朝阳区东北部，下辖15个行政村、1个居委会。由于近年来的城市扩张，国家土地征收使村集体资产得以迅速增加，同时也给集体资产的管理和收益的合理分配带来了难题。乡域内各村收益不均衡，部分农转非的居民利益诉求也难以满足，广受乡内居民诟病。2009年，崔各庄乡在上级政府的支持下，申请成为了朝阳区社区股份合作制改革试点。
试点开始后，镇内开始着手组建乡级土地股份公司，组织15个行政村使用集体土地使用权入股，各村集体成为公司股东，股权占比依据各村集体土地占全乡土地面积的比例确定。土地股份公司负责土地的统一经营，各村按照实际投入的土地面积获得相应收益，实现了土地资源的乡级统筹。
各村经济合作社也同时改制为股份经济合作社，由镇内聘请专业公司对各村进行清产核资、资产评估，核准后的村级集体净资产在扣除一定的备用金后，以股份形式量化到每个集体成员，集体成员利益得以维护。
在这一系列的产权制度和股份制改革过后，各村集体经济组织及其成员长远利益得以维护和发展，也相对平衡了各村的利益关系，达到了政策目标。
五、 门头沟区永定镇——集体资产信托化经营尝试
门头沟区永定镇镇域面积68.6平方公里，下辖24个村民委员会和2个社区居委会。2009年，该镇被纳入新城规划范围，各村陆续拆迁，征地补偿款总额高达140亿元。为了帮助村集体资产保值增值，上级政府批准永定镇率先在全市开展农村集体资产信托化管理试点。
为了减少风险，镇内采用了村股份经济合作社和村组织经济联社集体委托的方式，对集体资产进行统一的经营管理。并由经管部门牵头，召集参与资产委托的村股份经济合作社或联社，以及各村、镇集体经济组织代表组成联合监督委员会，来监督信托资产的基本运作和收益分配。政府也同时为村集体组织和信托公司牵线搭桥，促成双方合作，合同订立则需经村民会议和村代表会议审议通过。
在准备工作完成后，镇内先期共有两个村共投入1.6亿元，向北京国际信托有限公司购买“富民一号”理财产品。信托公司为村集体经济组织设立账户，以集体经济收益分配机制为基础，根据委托协议、股权证和受益凭证，为每一农户建立专有账户。
经过先期的三个月运作，信托经营首期收益的400万元返回两村账户，平均两村每人获得收益5000元，村集体资产得到了增值保值。有了成功的先例，乡内各村也先后加入，试点工作得到了顺利推进。
六、 结语
虽然这五个镇所面临的条件和需要达成的目标各不相同，但在统筹经营的过程中，他们都注重通过成立统一的集体经济组织、积极对接市场来实现集体经营性土地和集体资产的合理利用，促进了自身发展。在这里，各镇也都把集体经济所有者的利益放在了第一位，确保了开发过程中的统一有序。
最近，中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已经下发，《意见》不仅明确了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的总格局。同时也明确提出了“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”的政策要求。因此，通过回顾旧有土地统筹的成功经验，可以说也会为我们展望未来的土地政策演变提供借鉴和帮助。
作者：陈昆 区域战略四部
华高莱斯国际地产顾问(北京)有限公司
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