易宪容：人口净流入的大城市发展保障房， 一个重大的尝试！

  发展共有产权住房是未来中国保障性住房体系的重要部分。这意味着人口净流入的城市住房产权制度将发生较大变化。

  日前，国家发展改革委等21部门联合印发《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》），《规划》提出“人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房”。《规划》的出台，则是建立与健全中国城市保障性住房体系一个重大的尝试。

  从现代房地产市场出现开始，各国政府都会出台保障性住房政策，以保证中低收入民众的基本居住需求。比如美国、英国、德国等皆是如此。而保障性住房政策比较极端的是中国香港和新加坡。新加坡的保障性祖屋占整个居民住房比重达86%以上，中国香港保障性住房的公屋则占居民住房比重超过50%。前20多年，中国内地的房地产市场发展在仿效中国香港的房地产发展模式时，开始只是强调土地交易及商品房交易的市场化，在保障性住房方面直到2009年才开始启动。而中国香港的保障性住房体系花近70年的时间还是困难重重，所以，近10年中国内地保障性住房要想大步向前是不易的事情。

  从《规划》的宗旨来看，目的是改善人口净流入城市居民的基本居住条件。《规划》明确规定，人口净流入的大城市要大力发展保障性租赁住房，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。也就是说，这些保障性住房发展主要方面是以保障性租赁住房为主体，并给出租赁性住房面积及租金价格限制。这与中国香港的保障性住房公屋和新加坡的保障性住房祖屋有比较大的差别，中国香港和新加坡的保障性住房更强调的是持有而不是租赁。

  不过，有许多问题需要探讨。首先，保障性租赁住房谁来建造，是政府还是企业或由其他方式。如果是由政府来建造，那么政府有多少财政来源来保证，占政府年财政预算比重有多大，如果比重过高，政府有没有能力和意愿来建造更多的保障性租赁住房。其次是用集体土地来建造保障性租赁住房。这看上去是一项重大土地市场的制度改革，但是集体土地基本上持有在村民手上（或新社区居民手上），而这些大量人口流入的城市的房价都比较高，如果村民用大量集体土地建造保障性租赁住房，没有较高的财政补贴，而保障性租赁住房租金又限定在较低的水平上，那么村民根本就没有多少意愿去建造保障性租赁住房，而是宁可让这些土地交由政府在市场上拍卖。再次，《规划》规定保障性租赁住房的“租金低于同地段同品质市场租赁住房租金”。其实，租金价格管制是一个十分模糊的概念。不仅在于市场住房租金的动态性，还在于当前人口净流入城市的房价租金比看上去很低，住房租赁的投资收益率低，从而导致村民投资建造保障性租赁住房意愿降低，但更为关键的问题在于这些城市房价过高。在这种情况下，这种“低于同地段同品质市场租赁住房租金”对于低收入居民来说，仍然是处于较高的水准上，使其保障性租赁住房的效应会减弱。如果再加上在租赁住房租金年涨幅也在管制的情况下，这些问题可能会更加突出。

  所以，德国的保障性租赁住房政策体系有许多方面是值得借鉴的。一是德国保障性租赁住房基本上是由企业建造，政府只是在财政、土地及税收优惠上给予支持。二是德国建立了一个普惠全民保障性租赁住房补贴法律制度。在德国，无论是谁，无论是不是德国公民，只要在德国租赁住房，就可获得德国政府相应补贴，并设有专业的机构和组织来保护住房租赁者各方面的利益。所以，德国居民租赁住房的比重达60%。三是德国的保障性租赁住房体系是建立在住房为消费品而不是投资品的基础上。所以，中国内地的保障性租赁住房体系建立还有很长的路要走。

  《规划》确定，人口净流入的大城市因地制宜发展共有产权住房，以中小户型为主，供应范围以面向户籍人口为主，逐步扩大到常住人口。也就是说，发展共有产权住房是未来中国保障性住房体系的重要部分。这意味着人口净流入的城市住房产权制度将发生较大变化。这将会对这些房价顶在天花板上城市的房价会起到重要的遏制作用，也使中国房地产市场逐渐转向“只住不炒”。这20多年来，国内绝大多数一线二线城市的房价快速飙升，房价只涨不跌，与住房消费的供求没有多少关系，完全是利用银行金融杠杆过度炒作的结果。比如，北京天通苑的经济适用房之所以能够由2001年的每平方米2650元涨到现在每平方米近5万元，完全就在于这些住房可能以一般商品房在市场炒作交易。如果住房是共有产权持有，不是一般商品住房，那么这些住房就无法成为投资品，其价格就无法用投资来炒作。

  现在问题是，保障性共有产权住房所占比重会有多高。如果就指定供应范围以面向户籍人口为主的情况下，其需求量不会太大。因为，就大城市原住民来说，多数居民基本的居住条件都不是问题，特别是在计划生育期间，多数家庭都是三口之家。如果家庭先由政府分配一套住房，自己再购买一套，一个家庭有两套住房是十分普遍的事情，所以城市的原住民应该不是发展保障性共有产权住房的主要对象，可能更多是针对常住人口。常住人口人群对保障性共有产权住房的需求肯定会很大，但是同样存在建造这类保障性共有产权住房的意愿与财力问题。如果既要让现有的住房价格仍然顶在天花板，又想依赖房地产扩张来保证经济增长，这可能是政府增加保障性共有产权住房建造的动力。就此而言，不应低估一线等人口净流入城市共有产权住房发展。不过，保障性共有产权住房制度设计一定要限定，只可用于居住消费不可用于投资的原则。

  《规划》还规定全面推进城镇老旧小区改造，重点改造完善小区配套和市政基础设施，扩大住房公积金制度覆盖范围，做好城镇住房和收入困难家庭公租房保障，实行实物保障和货币补贴并举，合理确定实物公租房保有量，对城镇户籍低保、低收入住房困难家庭依申请应保尽保。即针对城市中保障性住房的特殊事件及特殊群体有具体规定。这些都有利于城市弱势群体的居住条件得以改善。

  总之，中国保障性住房体系建立，重点是在人口净流入城市建立更为广泛的保障性租赁住房体系，这是问题的核心。而该体系建立的基点是让整个中国房地产市场回到“只住不炒”的市场定位上来，没有这个基点，估计很难建立一个惠及广泛的城市居民保障性住房体系。