党的二十大报告明确，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，深入实施新型城镇化战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。同时，要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略。
这对加强城市建设品质和提升土地资源利用效率提出了新的更高要求,我们必须认真学习领会二十大精神，深刻认识、自觉尊重、积极顺应城市发展规律，坚持走高质量城市发展之路，坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，发挥有限土地资源的最大效益，全面提升城市形象品质,让人民群众生活更加美好。
深圳、东莞、青岛、长沙等城市近年来相继开展的1.5级土地开发模式的探索和创新实践，正是契合了高质量城市发展及市场需求。长沙市在创新1.5级土地开发模式的实践中，以存量换增量，以时间换空间，盘活存量土地资源，提高土地利用效率，既缓解了用地供需矛盾，改善了人居环境，也推动着城市规划建设高质量发展。
一、城市发展在时间与空间上的现实矛盾
在城镇化快速发展的背景下，人地矛盾、土地粗放利用等城市发展建设问题日益凸显。国有建设用地闲置、低效利用，片区配套设施滞后、财政投入资金有限、规划缺乏弹性等现象和问题，造成土地市场的切实需求无法得到有效保障，衍生了现实矛盾，制约了城市建设的步伐和发展质量。
——园区统征用地与产业招商时序的矛盾。国有土地出让的前提是政府或园区先期将农用地转征为国有建设用地，转征地块完成征收拆迁且地块周边配套基础设施完备。为了实现国有土地供应促进项目落地，一方面，政府和园区在签订招商引资协议之后再办理用地手续和启动征拆，这种方式会增加时间成本，严重影响产业导入和项目建设；另一方面，政府或园区通过提前办理农用地转征和用地收储手续，保障企业进驻园区时能及时得到土地供应，但因招商引资企业入驻的不确定性，导致园区已办理农用地转征手续的土地得不到及时供应，造成已批土地不能及时发挥效益。
——城市更新片区与留改拆时序的矛盾。城市更新片区的再开发需充分考虑留、改、拆问题，包括对原有房屋进行征收拆迁、对片区进行提质改造和再开发再利用等工作内容。在实际推进过程中，经常出现因规划指标、零星地块需整合出让等因素，导致部分土地难以实现征收后的土地权属收回和供地建设。如长沙市的新下河街、碧湘街、长沙鼓风机厂、雅塘片区等项目的腾空土地处于“围而未建”低效使用状态，形成土地资源闲置，财务成本徒增，严重影响城市更新片区项目推进的进程。
——公共配套设施规划建设与财政投入时序的矛盾。公共设施用地的布局，是政府在统筹整个片区的前提下进行总体规划布局，往往是圈层式、面状式，而公共配套设施的开发建设是点状式、渐进式。因公共配套设施建设的前期投入大，运行成本高，公共配套项目往往是根据需求再进行投资建设，这就形成了政府现阶段的财政投入与当下公共配套项目需求之间的落差。在片区开发过程中，根据财政承受能力确定的公共配套设施建设时序，难以满足同时期片区开发的实际需求，从而导致配套设施不足，影响土地供应市场活力，进而产生批而未供土地长期闲置，一定程度上制约了城市发展效益。
——城市控规与过渡期项目建设管控的矛盾。城市开发建设是在城市总体规划的宏观管控下，通过片区详细规划进行逐级传导，辅以城市设计进行空间引导和修正，逐步实现政府对城市规划的实施管理和监督检查。控制性详细规划是建设项目确定规划条件的核心依据，也是土地出让的必要条件，在城市规划管控中起着承上启下的作用。而城市控规是按照控规管理单元分片编制，对每宗地都赋予了相应的用地性质和规划指标，具有法定效力和强制执行力。土地出让后，必须严格按照控规规定的指标进行开发建设。在片区开发进程中，缺乏对土地报批后和土地供应前进行过渡开发的弹性管控政策，在一定程度上引发了城市控规刚性管控与过渡期项目建设需求之间的矛盾。
二、城市发展在时间与空间上的整合方式
习近平总书记强调：“高质量发展是‘十四五’乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局”。城市高质量发展，强调土地资源时序安排最优、空间配置效益最大。
近年来，国务院办公厅及相关部委先后出台了《关于支持新产业新业态发展促进大众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）《关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发〔2016〕71号）《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）等文件，鼓励以租赁方式为企业提供产业用地，支持和推广装配式建筑的应用，明确将重点盘活存量土地资源和扩大有效投资工作进行挂钩，实现土地要素资源畅通循环，为探索和创新1.5级土地开发模式提供了政策土壤。
——“1.5级”土地开发模式的定义。1.5级土地开发模式是指政府在一级开发和二级开发之间，以租赁的形式盘活已储备但需要预留的发展用地，实现解决远景规划与近期开发诉求矛盾的目标。具体做法是将片区基础设施相对完备和未来潜在价值高的地块，通过短期租赁的方式，交与承租人进行过渡性开发利用，待租赁期满后按约定收回土地，并按规划实施。该模式旨在创新土地供应模式，既切实有效盘活资产资源，又为长远发展留弹性、为战略发展留机遇、为转型发展留契机、为优化战略功能高水平留白。
与临时建筑不同，1.5级土地开发模式的建设项目在建筑结构和造型上更加灵活多样，在功能组合上更加丰富，除公益性和临时性用途外还可容纳经营性的产业功能，在存续期限上弹性更大。按照配套政策的要求，可通过租赁合同约定1.5级土地开发的土地使用面积、建筑层数、建筑密度、建筑高度和使用期限及土地收回形式。
——“1.5级”土地开发模式的本质。一是规划土地性质不变，但在租赁时限内约定用途可变。出让土地的用地性质与控规必须保持一致，租赁期间严禁变相开发商品住宅项目以及租赁合同约定的负面清单项目，但租赁土地用途经主管部门批准后可进行适当调整，实行弹性用途管制。二是土地主体产权不变，但租赁期内约定物业使用权可变。土地权属仍属于政府，租赁期内土地交与承租人使用，承租人在满足租赁合同要求的前提下，可将租赁土地上依法建设的建（构）筑物向第三方进行转租。三是闲置用地处置责任主体不变，但在租赁期限内处置利用方式可变。闲置土地处置的责任主体依然是土地权属方，租赁用作1.5级土地开发可以视作完成批而未供处置任务的方式之一。租赁期满后，政府或其他土地权属方将按照租赁合同收回租赁土地，再按照规划和市场需求进行供应和开发。四是城市品质提升的总体方向要求不变，但在租赁期内约定的建设使用方式可变。在租赁期内根据市场情况和项目需求，可对建设使用方式进行灵活性调整，推广装配式建造形式。从长远来看，土地还是按照片区控规进行高品质开发建设，达到近远期持续提升城市品质的要求。
——“1.5级”土地开发模式的意义。一是规划层面上，实现了当前利用与长远管控的结合。政府将土地使用权以租赁方式短期出租给用地单位，产权依然属于政府，在租赁时限内，由用地单位实施投资、建设、运营、管理。待租赁期满，包括土地使用权、建筑实体等将全部移交给政府，再由政府交给指定的部门或机构进行经营和管理。在大片区土地开发过程中，可以缩短项目整体开发建设时长，也有利于政府在土地预热阶段，与开发意向方提前实现战略合作，提升租赁地块及周边土地价值，为远期的二级开发做好充分准备。二是土地资源处置层面上，实现了闲置土地与资源价值的合理转化。自然资源部《节约集约利用土地规定》第二十三条规定，“市、县自然资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年限内实行缩短出让年期等方式出让土地”。1.5级土地开发多为租赁或短期土地利用，这种短期租赁选址，一般选择片区内基础设施相对完善、开发潜力大且风险较小的地块，租赁期间开发多为低成本可再利用建筑，可实现项目建设与资本投入的快速迭代。同时土地使用弹性大，投资风险低，能激发市场活力，带动资金滚动投入，实现价值的合理转化。三是城市品质风貌层面上，实现了城市斑点与亮点的切换。对于投资商而言，能快速导入产业并进行开发建设，低成本快捷化地培育产业和实现收益。对于政府而言，1.5级土地开发模式可以把收储的闲置国有土地或局部完成征收的已批未供土地以租赁的方式快速实现收益，从而消除批而未供闲置土地的斑点，形成产业集聚和规模效应，实现城市斑点与亮点的合理切换。四是城市建设总体层面上，实现了区域总体规划与分步实施的合理安排。1.5级土地开发模式实现了我国的土地资源利用方式从过去一锤定音到全生命周期管理的巨大转变，在保证不影响未来远景规划的前提下，对土地进行分区、分阶段利用有利于解决开发中存在的前期投入大、短期难以出形象、整体开发年限长等痛点问题，实现了区域总体规划与分步实施的有效衔接。
三、城市发展在时间与空间上的过渡机制
习近平总书记指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心。聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。”近年来，长沙马栏山创智园量体裁衣，首试1.5级土地开发模式，迅速构建起了长沙的城市新名片，为整个马栏山文创园园区的开发积累了实践经验，实现了片区预热，提升了自身和周边的土地价值，还能为之后的建设主体节约成本，从真正意义上实现了多方共赢。
总建筑面积约6万平方米的马栏山创智园项目，占地约100亩，共有11栋单体建筑，涵盖办公、综合配套、影棚、新品发布等多种功能。项目全部采用装配式建筑，以每7天一层的速度，186天竣工运营，快速聚集了70余家企业、3000余人进驻办公，年产值超过18亿元，税收超过1.5亿元。结合一些具体项目的实践探索，笔者围绕推广1.5级土地开发模式的实施路径，提出相关运行机制。
——项目用地准入机制。根据城市新区（园区）开发建设和产业发展需要，提出土地租赁年度计划纳入土地供应年度计划，按照程序报批。根据土地租赁年度计划，提出具体地块的土地租赁方案（土地租赁方案应包括土地位置、用地规模和建设指标、项目类型、租赁期限、租金等），报政府批准实施。按照土地租赁方案，通过合法合规的方式确定承租人，由土地权属方与承租人签订土地租赁合同，在合同中明确负面清单项目。总体把握“谁统征谁负责，谁统征谁出租，谁统征谁受益”原则，探索公开出租、协议出租、挂牌出租等多种方式，实行“带条件出租、带合同出租、带方案出租”。
——项目审批验收机制。取得土地的1.5级开发项目实施主体按规定办理项目立项手续，根据规划和土地租赁要求申请办理规划和建设手续。项目采取“并联审批、快审快办、限时办结”的绿色通道审批方式，提高项目土地租赁、策划申报、土地准入、立项、规划许可、施工许可等审批手续办理速度。自然资源部门要支持和认可通过1.5级土地开发的方式对批而未供的土地进行销号，切实有效提高土地利用效率。同时，住建等部门要研究制定1.5级开发建设项目的竣工验收机制，在消防安全、建筑安全等方面严格把关。
——绿色循环建造机制。坚持绿色建造、智能建造、装配式建造，引导和推广一体化智能装配式建造方式，特别重视建筑材料的模块化，实现较高程度的可拆卸、可利用，减少传统建造方式多产生的大量建筑垃圾，并尽量降低1.5级建造投入；同时，提倡装配式建筑工程总承包建设模式，以信息技术为基础，融合设计、智造、集采、物流、总装及管理等要素，打通建筑工业化产业链，实现1.5级土地开发项目更低成本、更短工期和更高品质。
——项目即期退出机制。突出土地资源综合效益的最大化，构建用地绩效综合评价体系，从产业空间用地利用效率、经济效益、社会效益、生态效益、可持续效益等维度进行定期评价。在土地租赁合同中提前明确收回条件和方式，将低效产业用地予以清退或再开发的要求写入租赁合同，避免在租赁期间或租赁期满时产生责权不清的遗留问题，确保土地远期价值和用地效率持续提升。
1.5级土地开发模式既可应用于存量建设用地，也可应用于为实现发展战略需要预控的“高价值”土地；既可以应用于大城市的中心地区，也可以应用于市郊地段。在城市中心区有大流量支撑，开发主体通过高强度、精细化运营快速实现建设成本平衡并盈利，盈利点主要来源于物业租金。市郊地段由于各种原因导致难以出让的储备地，可通过租赁土地使用权的方式实现土地价值转化，打破储备地短期难以出让的“沉睡”困境。
总之，在新时代高质量发展主题之下，城市发展已从“增量时代”到“存量时代”。推进闲置低效用地处置，创新实践1.5级土地开发模式，向存量要空间要效益，是走内涵式发展、推进节约集约用地的必由之路，也是全面、准确落实新发展理念和构建新发展格局的必然要求。我们应该把握形势、重点突破、提升完善，进一步夯实城市规划建设高质量发展的基础。
（作者系长沙市人民政府副秘书长）
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