近日，上海市人民政府办公厅转发市发展改革委、市规划资源局《关于加快实施本市轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用的意见》（[2020]69号文）。同时废止《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（[2016]79号文）。[2020]69号文是在新时期下，上海专门针对轨道交通车辆基地及周边土地综合开发出台的政策文件，其他城市更多的是将轨道交通场站综合开发合并一起来谈，这在全国范围来说尚属首次。相比[2016]79号文，69号文范围更具针对性、内容更深入细化。未来上海在新一轮轨道交通建设的背景下，车辆基地TOD综合开发将进入快速发展阶段。
一、2016年79号文和2020年69号文对比
与2016年79号文相对比，69号文范围聚焦轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用，同时在基本原则、规划政策、土地政策、保障措施等方面更加细化和深入。政策的主要变化详见下表：
表：[2020]69号文和[2016]79号文对比分析
二、69号文主要变化分析
1、上海启动新一轮轨道交通建设，需要完善相关开发政策
上海启动新一轮轨道交通建设，需要完善相关开发政策。根据《上海市城市轨道交通第三期建设规划（2018-2023年）》，上海将形成27条线路，1154公里的轨道交通网络（含市域铁路342公里）。总投资约 2983.48 亿元，其中：资本金占 45%，计 1342.57 亿元，由市、区政府两级财政资金承担；资本金以外的资金利用国内银行贷款等融资方式。故十四五期间，将有近1400亿轨道交通建设资金需求。之前是按照市财政出资42%,申通集团负责发债融资58%这一比例进行出资。在新形势下，相关要求市财政出资40%，各区政府发专项债60%，而各区政府发债需要还本付息，故土地就成为各区政府还债的主要来源。故2020年4月，上海市规划和自然资源局发布《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》，提出轨道交通站点300米范围内，鼓励通过城市设计进一步加强向站点集聚，实现土地效率的最大化，并提倡TOD模式，容积率的提升实际上是做增量，这部分增量是区政府未来增加的收益，这部分增量收益将成为区政府轨道交通专项债还债的重要来源。同时规定，站点开发由区政府主导，划定了6+1个车场由申通集团主导，车场开发收益用来弥补轨道交通建设运营亏损。因此，在整体上海TOD开发可以做增量的背景下，上海新一轮轨道交通建设可以形成良性循环机制，完善相关开发政策有其必要性。
2、鼓励通过遴选方式选择合作方共同研究规划方案
69号文提出结合轨道交通建设进度，加快轨道交通车辆基地综合开发利用规划方案（控详深度）编制和审批工作，相关规划要求原则上纳入轨道交通专项规划一并批复。由轨道交通建设运营主体通过遴选方式选择合作方，共同研究提出综合开发规划设计方案。可见，政策对于轨道交通车辆基地综合开发的规划编制工作提前了，深度提高了，同时要求合作方共同研究提出规划设计方案，意味着规划方案能够集合更加专业的力量参与其中，但后续还需出台具体的遴选方式。
3、明确了开发主体，车辆基地及配套车站以申通地铁集团为主实施
对于轨道交通综合开发项目的开发主体，79号文适用范围是轨道交通场站，故按照市区联手、以区为主的原则，将开发主体统一规定为区属国资或国资控股公司，没有按照车辆基地和车站区分不同主体。而69号文的适用范围是轨道交通车辆基地，故主要是为轨道交通车辆基地及周边地区的综合开发提供政策依据。69号文按照市区联手、统筹推进、以市为主的原则，将轨道交通建设运营主体规定为开发主体。此外，在保障措施方面，69号文提出在市轨道交通指挥部下设轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用专项工作组，且专项工作组办公室设在轨道交通建设运营主体。
4、明确了土地可以协议出让，可以通过市场化方式引进品牌企业共同参与
土地政策是轨道交通场站综合开发中尤为关键的一环。因为地铁建设和运营工程的复杂性以及房地产开发的专业性等要求，地铁公司和房地产公司任何一方都难以独立开发运作轨道交通场站综合开发项目。79号文之前规定：综合开发主体以协议方式取得的建设用地使用权，以自主开发为主，土地使用权不得转让，不得以改变土地使用权人的出资比例、股权结构等方式，变更土地使用权。这就使得开发主体没有积极性通过协议方式获取土地，因为这样会影响后续与房企开发商的合作。而69号文完善了土地供应和出让要求，增加了可以通过分层供应方式将轨道交通车辆基地已建预留工程上部或待建预留工程上部的建设用地使用权协议出让给轨道交通建设运营主体，同时删除了以协议方式取得的建设用地使用权不得转让，鼓励通过市场化方式引进品牌企业共同参与开发建设运营。可见，69号文创新了土地出让政策，上海未来的车辆基地TOD项目将会以申通地铁集团和品牌房企合作为主，双方将发挥各自的优势，有望打造更多标志性的高品质TOD项目。
5、鼓励对条件成熟的车辆基地综合开发用地在上盖预留结构工程建设前先行出让
69号文对预留工程的相关事项做了详细规定，比如预留结构工程纳入轨道交通项目一并实施；相关费用可以在轨道交通项目中暂列，日后纳入综合开发土地成本等。此外，69号文鼓励对条件成熟的车辆基地综合开发用地在上盖预留结构工程建设前先行出让，这样操作的好处是综合开发可以提前锁定合作方，因为车辆基地综合开发范围较大，前期不仅需要支付大笔土地成本，还需要承担盖板的建设费用，提前锁定合作方，可以大大减轻轨道交通运营主体的资金压力。但因为轨道交通工程条件复杂，盖板的建设周期也较长，意味着土地真正交付需要至少2-3年，虽然69号文明确提出从支持轨道交通建设运营角度出发确定出让价格，但对土地款的支付未做说明，建议后续在实际操作中给与轨道交通运营主体实质性的支持，如可以允许土地款分期延长交付等。
作者
易居研究院 综合研究中心 总经理 崔霁
易居研究院 综合研究中心 项目总监 姚腊
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