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  两会聚焦：从有序推进到稳步实施城市更新行动

  3月5日，全国两会政府工作报告提出：稳步实施城市更新行动。这是继去年7月7日，住房和城乡建设部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》后，两会进一步明确了实施城市更新行动的基调从有序推进到稳步实施，说明当前我国实施城市更新行动相比之前更加有序，今年主要任务是将城市更新作为一项长期战略，稳步实施，久久为功。

  本文在梳理历年两会政府工作报告中城市更新的内容之后，谈几点学习体会：

  一、当前我国城市更新进入到稳步实施阶段

  自2021年“实施城市更新行动”首次写入政府工作报告，随后2022年两会政府工作报告提出“有序实施城市更新行动”。“有序”两字更多针对这些年在实施城市更新行动过程中存在的大拆大建，过度片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益的限制，还存在着无序扩张，过度房地产化的问题。因此2021年8月31日，住建部发布《在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，划定了“2255”的底线（大规模拆除比例原则上不应大于现状总建面的20%，大规模拆建比原则上老城区不应大于2，大规模搬迁，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%），有序实施城市更新行动。

  2022年党的二十大报告提出实施城市更新行动，2023年7月住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》。今年两会政府工作报告提出“稳步实施城市更新行动”，这是历年两会首次出现这一提法。根据住建部数据统计，2021年至2023年，我国已实施各类城市更新项目约15.4万个。说明随着房地产行业三年的深度调整，总体上城市更新项目过度房地产化的现象基本消失，我国城市更新步入到稳步实施阶段。

  二、城市更新是积极推进新型城镇化的重要抓手

  今年两会政府工作报告是将城市更新在“积极推进新型城镇化”的章节中谈到，而2023年两会是将城市更新放在“着力扩大国内需求”的章节中谈到。由于2023年政府工作重心放在疫情后的扩内需上，而今年政府工作重心可谓回归，要将城市更新放到推进新型城镇化的长期战略上考虑，这也说明当前城市更新是积极推进新型城镇化的重要抓手。

  过去中国在城镇化的过程中，城市空间扩大了，由于户籍制度等原因，空间城市化并没有相应产生人口城市化。而当前新型城镇化的“新”，是要真正将工作重心转移到进城人口权益的市民化上来，让进城的农业人口既是城镇化的参与者、贡献者，同时也是得益者。去年，我国常住人口城镇化率达66.2%，与发达国家80%以上相比较，还有一定差距。我国新型城镇化还有很大发展空间、提升空间。从这个角度看，在推进新型城镇化的过程需要以城市更新为抓手，特别是当前提出的城中村改造，是能够促进农业转移人口市民化的有效路径。

  三、城市更新与“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造紧密结合

  今年首次将城市更新与“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造紧密结合来谈。两会政府工作报告提出：稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题，加强无障碍、适老化设施建设，打造宜居、智慧、韧性城市。

  之前中央对“三大工程”的提法，即保障性住房、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，更多是放到房地产新发展模式中去谈，今年两会将保障性住房放入房地产章节，而另外 “两大工程”紧跟城市更新来谈，说明“两大工程”要与城市更新紧密结合，要发挥好存量土地和空间的作用，更多通过城市更新来解决。

  从31个省市政府工作报告看，一半以上省市将城市更新与“三大工程”衔接。天津、黑龙江、吉林、福建、河南、湖北、湖南、广东、四川、贵州、云南、陕西和广西等十三省市将实施城市更新与加快推进“三大工程”衔接。预计2024年多地将城市更新的具体工作与“三大工程”建设紧密衔接，例如在制定更新计划时同步考虑“三大工程”建设需要，在实施城市更新时同步落实“三大工程”建设相关要求。

  四、各地城市更新的着力点逐步从老旧小区改造到城中村改造

  从31个省市政府工作报告看，多个省市老旧小区改造个数减少，说明城市更新的着力点正在发生变化。北京、黑龙江、辽宁、山东和湖南等提出了老旧小区改造目标，相比去年老旧小区改造目标，呈现个数减少的趋势。例如北京老旧小区综合整治新开工300个、完工200个（2023年新开工300个、完工100个），黑龙江省开工改造城镇老旧小区22万户以上（2023年为30万户），辽宁改造老旧小区700个、4200栋（2023年为1200个、7500栋），山东开工城镇老旧小区改造56万户（2023年为69.95万户），湖南改造提升老旧小区3150个（2023年城镇老旧小区为4331个）。老旧小区2019年首次出现在政府工作报告，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，截至目前各地老旧小区改造基本完成阶段性任务。

  天津和上海两市在政府工作报告里明确了城中村改造目标，其中天津2024年将实施7个城市更新项目和一批城中村改造项目，上海将启动10个城中村改造项目。去年《关于在超大特大城市积极推进城中村改造的指导意见》出台后，全国超大特大城市陆续公布了城中村改造计划，例如广州今年计划推动149个城中村改造项目取得突破性进展，深圳将加快实施60个城中村分类改造项目，重庆将启动实施城市危旧房改造三年攻坚行动，滚动实施首批82个城中村改造项目。

  五、各地全面开展城市体检，重视历史文化区域的活化利用

  重庆、山西、辽宁、安徽、云南、河南和宁夏等提出全面开展城市体检，例如云南提出一体推进城市体检与城市更新，宁夏提出做实做细城市体检，重庆将全市域开展城市体检。去年底住房城乡建设部印发《关于全面开展城市体检工作的指导意见》提出，在地级及以上城市全面开展城市体检工作，扎实有序推进实施城市更新行动，意味着从2024年开始，我国297个地级及以上城市将全面开展城市体检。通过城市体检，为城市更新和高质量发展“把脉开方”，推动系统治理“城市病”。

  河南、四川和福建三省提出重视历史文化区域的活化利用，例如河南提出开展历史文化街区摸底工作，建立保护名录，有序稳妥做好老街巷、老建筑、老厂区的修复保护和活化利用。四川提出保护历史文化名城名镇和街区，活化利用历史建筑。福建提出保护好传统古建筑、老宅子、老街区，让城市更有文化、更有品位、更有底蕴。今年2月23日，《历史文化名城和街区等保护提升项目建设指南（试行）》发布，为各地加强历史文化文城和街区等保护提升工作提供了政策指导，预计未来的城市更新将更加注重保护城市肌理，在尊重遗产价值的基础上为旧空间注入新的活力，新与旧的完美结合或将成为表达城市价值理念的重要方式。