2021年6月4日，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。其中规定，国有土地使用权出让收入将不再由自然资源部门征收，而将征收权划归税务部门。此政策从7月1日起在7个省市试点开展，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。计划2022年1月1日起全面实施征管划转工作。
核心结论
■ 政策背景：非税收入管理规范化势在必行
■ 改革目的：土地收入划归税务部门征收利于达到管理目标
■ 对房地产市场影响：规范化程度更高的规模房企机会增加
政策背景
非税收入管理规范化势在必行
2016年3月9日，财政部印发《政府非税收入管理办法》的通知，通知在第一条就强调“为了加强政府非税收入（以下简称非税收入）管理，规范政府收支行为，健全公共财政职能，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国家有关规定，制定本办法。”非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，其收支行为的规范化、合理化有着重大意义。从财政部发布2020年财政收支情况报告数据显示，非税收入占总体财政收入的45%，其中国有土地出让收入占非税收入的66%，占总体财政收入的30%。此部分收入“应当纳入财政预算管理”，“财政部负责制定全国非税收入管理制度和政策”，此为此次政策发布的重要前提。也就是说，占财政收入30%的国有土地出让收入的管理权应当在国务院和财政部，建立健全其监督管理制度、加大预算公开力度并接受公众监督应该是此部分资金的正确管理思路。从目前的实际情况来看，此部分资金的管理显然并未达到中央的管理目标。
改革目的
土地收入划归税务部门征收利于达到管理目标
非税收入划归税务部门征收合情合理。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》中的部署，从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。非税收入划归税务部门有其必然原因。
首先，税务部门实际上就是财政收入的征收部门，原本其主要征收对象为所有税费部分，近年逐渐将更多的非税收入纳入税务部门的征收范围，一方面便于财政资金的统筹管理，另一方面非税收入应当避免征收部门自收自支，尤其类似土地出让收入这种大规模资金的收入，更应该多部门共同管理、建立完善的多方监督机制。原有土地收入征收权在自然资源局，土地资源的规划管理、价值评估等职能亦在此部门，制定规则的部门即为收费的部门，权力过于集中，难免存在利益相关性。另一方面，税务部门承担收入征收工作具有先天的优势。经历多年的发展，税务部门培养了专业的征收团队、拥有先进的征收手段，同时常年与缴费单位打交道，对其了解程度较深，能够有效提高非税收入的征收效率，对于违规行为亦可通过信用管理等行之有效的手段予以管理，管理效能提高。相较将各类非税收入的征缴放在多个不同部门，显然由税务部门统一征缴更为高效。
由此，土地出让收入划归税务部门征缴必然带来以下三方面好处。第一，如前文所述，土地收入的征缴工作将严格按照缴费要求执行，减少不规范操作，提升征缴效率，保障财政收入安全。第二，土地出让的情况将随着收入收缴工作的集中汇总到税务部门，一方面使得土地财政账目更加清晰，有据可循，另一方面也便于中央掌握国有土地资产的分配情况，便于监督和统筹管理。第三，规范管理之后，土地财政的支出将更有效使用在国家重点项目上，例如2020年9月以来提出的“优先支持乡村振兴”等。
市场影响
推动地方政府多元建设，规模房企机会增加
从地方政府角度看，此次政策并未改变土地财政的收缴和使用规则，但由于收缴机构的变更所带来的财政收入管理规范化，将降低土地财政的支出和使用的“灵活性”，税务部门和财政部门的“严进严出”，将最大化避免不合理的财政支出。由此，土地财政虽并未改变使用方式，但地方政府对土地财政的依赖程度或将下降，进而推动地方政府积极寻求产业发展的道路，多元化解决政府收入与发展问题。
从土地市场及房地产市场发展的角度看，土地使用权属于国有资源，总体由国家统一管理和分配，根据房地产市场发展需要，近年稳定土地市场供应量和土地市场价格是中央统一要求，换言之，土地市场供应情况很难受其他政策影响。另外，即使此次改革一定程度影响了土地财政使用的灵活性，但土地财政收入的稳定增加仍然利好于地方政府的发展，因此地方政府发展土地市场的积极性并未受到打击。
从房企角度看，我们认为影响将在两个方面。首先，土地出让收入征缴工作的专业化管理将对房地产企业的规范化操作提出更高的要求，同时征缴过程亦是对企业信用的管理过程，违规操作将降低企业信用等级，进一步和税收挂钩，低信用企业将寸步难行，此为对行业违规行为的肃清。另外，小型房企面临更大的规范化挑战，部分城市土地市场的“围墙”将逐步被打破，规范化发展的规模房企或将迎来新的发展机遇，尤其结合今年两集中的供地政策，在更为公开透明的土地市场环境下，雄厚的资金实力、较强的成本管理能力，以及规范的市场操作将使其更有机会在公开市场中获得取地机会，开拓新的市场。
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